Consideraciones presupuestarias como oposición al cumplimiento de obligaciones pecuniarias del Estado

Consideraciones presupuestarias como oposición al cumplimiento de obligaciones pecuniarias del Estado

Publicado en Septiembre 5, 2017, por , en Jurídico, (Sin comentarios)

Muchas personas se ven en la necesidad, a pesar de tener actos administrativos firmes a su favor, iniciar procesos judiciales para lograr la ejecución de tales actos.

No es raro que en esos casos la defensa del estado se realice “esgrimiendo el reiterado y manido argumento de la falta de disponibilidad y limitaciones presupuestales del Sector Público […], es decir, que no se han considerado los alcances de la Ley número 28411 (Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto), la Ley 29442 (Ley del Presupuesto para el año fiscal dos mil ocho) y el artículo dos del Decreto de Urgencia 019-2001” 1

De acuerdo a lo establecido por el Tribunal Constitucional al resolver el expediente N° 3149-2004-AC/TC, no basta con sostener que se encuentra en trámite la disponibilidad presupuestaria para el pago (fundamentos 4 y 5) pues tal argumento, además de representar un incumplimiento sistemático de las normas, es una agresión reiterada a los derechos de los administrados máxime cuando pueden transcurrir años sin que se verifique la provisión presupuestal y en consecuencia el pago.

El Tribunal agrega que tal defensa no es admisible, e incluso carece de toda racionalidad por tres razones:

  1. Es el propio Estado el que en vez de utilizar los fondos del presupuesto público para honrar sus obligaciones los canaliza para solventar los gastos de procuradores y abogados que acuden a los procesos a “defender” a los funcionarios emplazados con estas demandas, quienes en la mayoría de los casos, ante la irrefutabilidad de los hechos, se limitan a argumentar que “no existe presupuesto” o que, “teniendo toda la buena voluntad de cumplir con las resoluciones”, no obstante, los beneficiarios “deben esperar la programación de parte del Ministerio de Economía y Finanzas”.
  2. Contra un elemental principio ético en el ejercicio de la abogacía, los “defensores” de la administración apelan a argucias procesales solicitando que se declaren improcedentes las demandas de cumplimiento alegando, entre otros reiterados formulismos: que no existe renuencia al pago “debido a que se han hecho todas las gestiones sin tener respuesta favorable”, argumento que, lamentablemente, en más de una ocasión, ha prosperado ante los tribunales, dejando a los justiciables sin remedio legal que pueda solucionar su angustia de justicia, generando, en forma absolutamente comprensible, una actitud de total escepticismo, cuando no de repudio a todo el sistema de justicia.
  3. Estos procesos, iniciados por el simple desacato de funcionarios renuentes y poco sensibles con los derechos de los ciudadanos, suponen buena parte de la carga procesal de los tribunales y, si llegan hasta instancia constitucional, significan un enorme despliegue de esfuerzo humano con cargo, una vez más, al presupuesto público. Esta práctica de funcionarios colocados en los más altos estratos de la burocracia del Estado supone también, por otro lado, un grave menoscabo a los fondos públicos, argumento que, paradójicamente, en más de una ocasión, se esgrime cuando los tribunales pronuncian sentencias amparando los derechos que la Constitución reconoce.

Finaliza el Tribunal Constitucional declarando que estas defensas representan un abierto desafío a la eficacia de los derechos que la Constitución reconoce desconociendo la actitud comprometida de parte de todos los poderes públicos y, de manera especial, de quienes en nombre del Estado ejercen la función pública como delegación que demanda la construcción y consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho.

Si bien no se trata de un acuerdo del Tribunal en pleno, debe tenerse en cuenta que los magistrados han determinado que esta línea de defensas “formales” califica dentro del Estado de Cosas Inconstitucional 2 de modo que en instancia constitucional no deberán ser amparadas cuando la obligación demandada cumpla contenga un mandato vigente, líquido, cierto y claro, que no esté sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, que sea de ineludible y de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y que reconozca un derecho incuestionable de la parte actora. 3 Se puede ver una tendencia clara y coherente por parte del Tribunal la misma que ha visto recogida en diversos pronunciamientos como los recaídos en los expedientes 2329-2005-PC/TC, 05924-2005-PC/TC, 07171-2005-PC/TC entre otros varios más 4.

Si bien la conclusión del Tribunal en estas resoluciones es desde todo punto de vista razonable, en lo particular debo agregar una consideración personal: de acuerdo con la interpretación conjunta de los artículo 200 (inc. 6) de la Constitución Política y el 66 del Código Procesal Constitucional, el Proceso de Cumplimiento sirve para controlar la inacción de los funcionarios o autoridades públicas identificando conductas omisivas, actos pasivos o inertes y la inobservancia de deberes establecidos por la ley o actos administrativos firmes; en tal sentido siendo la obtención de la disponibilidad presupuestaria un medio y no la finalidad de la obligación dineraria, el que se encuentre en trámite no puede ser utilizado como sustento para demorar el pago (quizá únicamente como explicación de tal demora).

En esa tónica de pensamiento el Tribunal cuenta con un precedente vinculante específico que es el establecido través del considerando 48 de la resolución 015-2001-AI/TC y acumulados: “El principio de autotutela ejecutiva de la administración en el cumplimiento de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero al Estado debe entenderse, necesariamente, como una actividad de los órganos administrativos encaminada a la satisfacción de lo resuelto judicialmente […], la autotutela ejecutiva de la administración en el cumplimiento de las resoluciones judiciales es servicial e instrumental al cumplimiento de las sentencias, y se justifica de cara al principio de legalidad presupuestaria, como antes se ha indicado”. 5

De hecho, dependiendo de la autonomía en el manejo presuestario de la entidad pública siempre le es posible gestionar, no un crédito presupuestario sino, una redistribución de su presupuesto para liberar los recursos necesarios para lograr el cumplimiento del acto omitido; lo que de ningún modo puede considerarse como malversación de fondos sino como el medio para materializar el cumplimiento de una obligación administrativa o judicial. 6

Sin embargo y a tenor de la diferencia existente entre marco presupuestario y existencia de recursos, habría que ver si una defensa basada en esta última circunstancia podría dar mérito a descalificar la demanda de cumplimiento. Respecto de esto, habría que tener en cuenta la lógica del Tribunal Constitucional en el sentido que la entidad que puede asumir el gasto de una defensa en las diversas etapas jurisdiccionales pudo a su vez asumir sus compromisos dinerarios o, cuando menos, negociar su cumplimiento.

Por otro lado, aun en el supuesto de que la falta de recursos fuera un argumento admisible para rechazar el deber de pago, no se trata de un rechazo definitivo sino únicamente temporal: “[…] Si bien no existe norma alguna que establezca cuál sería el plazo “razonable” o el indicio relevante para poder distinguir una causa intencional de una incidental, no está demás tener en cuenta que las defensas basadas en limitaciones (p.e. presupuestarias) no son indefinidas y que la valoración que haga el a quo debe hacerse sobre la base de la finalidad de la norma o acto mandatorio y la evaluación de la conducta funcional7 debiendo programarse la atención.

Notas:

  1. Corte Superior de Justicia de Ayacucho, sentencia en el expediente Nro. 2008-968, publicado en la Separata Procesos Constitucionales el 8/jun/2009, página. 24324.
  2. En palabras del Tribunal Constitucional “con la declaración de una situación determinada como contraria a los valores constitucionales (Estado de Cosas Inconstitucional), se generan una serie de responsabilidades de parte de los órganos, instituciones o personas concretas involucrados en los actos vulneratorios, permitiendo, de este modo, allanar el camino en la búsqueda y satisfacción de los derechos comprometidos. Así lo dejamos establecido en el caso Arrellano Serquén, precisando que: “(…) esta técnica, en un proceso constitucional de la libertad, comporta que, una vez declarado el “estado de cosas inconstitucionales”, se efectúe un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaración”.
  3. Criterios de acuerdo con el precedente vinculante 178-2005-PC/TC.
  4. Para ver la jurisprudencia del TC respecto de la materia haga click aquí.
  5. Criterio que también resulta plenamente aplicable en el caso de mandatos administrativos que han adquirido la condición de cosa decidida.
  6. Téngase en cuenta que la malversación implica utilizar fondos a una finalidad distinta a la establecida en la Ley o el presupuesto, supuesto de hecho distinto al de reestructurar el presupuesto para incorporar el cumplimiento de la obligación de pago según lo establecido por la Sala Especializada Civil de Cajamarca en la Sentencia 036-09-SEC publicada en la Separata Procesos Constitucionales el 22/jul/2009, pág 24877
  7. Juzgado Especializado en Derecho Constitucional de Huamanga, sentencia recaída en el expediente 2009-00425-0-0501-JR-DC-1, publicado en el Diario oficial El Peruano el 13/ago/2009, página 25029.

Deje un comentario